La actualización del Plan de Beneficios en Salud en Colombia: buscando el balance entre acceso y sostenibilidad

La Cobertura Universal en Salud (CUS) no es un concepto nuevo; a lo largo de la historia, la necesidad de garantizar la salud y la vida de los habitantes de diferentes territorios siempre ha estado presente en las metas de sus gobernantes. Sin embargo, como concepto más estructurado y generalizado, sus raíces se establecen en 1946 cuando se conforma la Organización Mundial de la Salud (OMS), definiendo la salud como un derecho fundamental de todo ser humano (1).

Posteriormente en 1978, en la Declaración de Alma Ata se reafirma que los gobiernos juegan un rol crucial en la protección del derecho a la salud y en la garantía de la equidad en salud adoptando medidas sanitarias y sociales adecuadas (2). Desde ese momento, varios acuerdos, informes y metas se han establecido alrededor del mundo para que los países avancen hacia la CUS. Entre esas medidas se encuentran la promoción de la Atención Primaria en Salud (APS) (3,4), el fortalecimiento de los sistemas de salud a través el mejoramiento del talento humano en salud, los sistemas de información y la infraestructura (4), así como el establecimiento de Planes de Beneficios e Salud (PBS) (5).

Los PBS aparecen en el panorama de intervenciones en salud para responder a la pregunta “¿qué servicios deben estar disponibles para la población y en qué condiciones?”(5). Los PBS, tal como se puede resumir a partir de varias definiciones existentes, son un conjunto de tecnologías y servicios que deben estar disponibles para toda la población. Suelen seleccionarse mediante un proceso de priorización que, con base en distintos criterios, permite identificar cuáles son las tecnologías más necesarias para atender las principales demandas en salud. Esta priorización es especialmente importante dado que los PBS se financian con recursos públicos (6).

Los PBS pueden ser definidos de forma implícita o explícita; estos últimos son una lista definida compuesta por las tecnologías a financiar; mientras que los PBS implícitos suelen enmarcar una amplia gama de servicios esenciales, con una lista definida de excepciones, es decir, todo está incluido excepto un grupo de servicios. Estos PBS implícitos en términos prácticos terminan enfrentando retos mayores por disponibilidad de recursos, entregas oportunas, barreras de acceso y otros aspectos que no discutiremos en este blog. El día de hoy, nos centraremos únicamente en el PBS explícito y sus implicaciones en términos de acceso, CUS y costos. 

En Colombia, el PBS ha pasado por varias transformaciones, que van más allá de actualizaciones, y que tienen implicaciones presupuestales profundas. Después de la gran reforma que definió el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), la Ley 100 de 1993 (7) estableció lo que se conocía como el Plan Obligatorio de Salud (POS), que difería entré los regímenes subsidiado y contributivo, marcando desde su esencia la gran inequidad en el acceso que teníamos que enfrentar los pacientes en Colombia.

Posteriormente, en el año 2015 fue emitida la Ley Estatutaria, que apuntaba a transformar el POS de un plan explícito a un plan implícito (8), sin embargo, este objetivo se ha cumplido parcialmente, ya que las tecnologías siguen siendo listadas, solo que ahora están las tecnologías del PBS con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC), y las tecnologías que antes eran No-POS, luego pasaron a ser No-PBS, y ahora se encuentran financiadas en los Presupuestos Máximos.

Las condiciones para la actualización del Plan de Beneficios de Colombia, POS en su momento y posteriormente PBS, se estableció en el Decreto 2562 de 2012 en su artículo 2 indicando que esa autoridad debe “Definir y revisar, como mínimo una vez al año, el listado de medicamentos esenciales y genéricos que harán parte de los Planes de Beneficios” (9). Con la expedición de esta reglamentación, el Ministerio de Salud ha publicado desde 2013 la actualización anual del PBS mediante actos normativos (Ver tabla 1).

Tabla 1. Actualizaciones del PBSUPC implementadas entre 2014-2021.

PBSUPC = Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación
Fuente: Ministerio de Salud y Protección Social sito web: https://www.minsalud.gov.co/salud/POS/Paginas/plan-obligatorio-de-salud-pos.aspx

Durante estos 11 años de actualizaciones del PBS, transformaciones del sistema de salud, creación de instituciones como el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS) y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), es importante pensar en cómo se ha avanzado hacia la CUS, con un mayor acceso, pero el sistema sigue sufriendo las consecuencias de la insostenibilidad financiera de sus medidas.

Un estudio reciente que analizó el impacto de las actualizaciones del PBS colombiano entre 2012 y 2019 encontró que la inclusión de nuevas tecnologías en el plan condujo a un aumento significativo en el acceso y uso de estas tecnologías, especialmente en zonas dispersas del país. Se evidenció un incremento en el número de usuarios únicos, en la frecuencia de uso por paciente y en la cobertura geográfica, lo que confirma que las actualizaciones periódicas al PBS son una herramienta efectiva para avanzar en equidad en salud y acercarse a la cobertura universal (10).

No obstante, el estudio también advierte que estos avances en acceso no siempre se traducen en ahorro de costos. Para los procedimientos incluidos, el gasto por usuario se mantuvo estable, pero en el caso de los medicamentos hubo un aumento considerable en los costos, posiblemente asociado a mayor demanda y estructuras de mercado poco competitivas. Esto refuerza la necesidad de acompañar las actualizaciones del PBS con políticas de contención del gasto, evaluación rigurosa de tecnologías sanitarias y regulaciones de precios que permitan garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de salud (10).

En contraste, el Observador del Grupo Economía de la Salud (GES) 2022, revela que la evolución del PBS en Colombia ha sido acompañada por un incremento constante y sustancial en el presupuesto de la UPC y en el contenido del plan. Desde 2012, la UPC ha aumentado notablemente (hasta un 18,2 % en 2022) y el porcentaje de procedimientos financiados subió a casi el 97 % en ese mismo año  (11).

Sin embargo, este notable progreso también revela tensiones financieras profundas. Aunque las actualizaciones del PBS han fortalecido la cobertura poblacional y la protección financiera, persisten riesgos de insostenibilidad, especialmente por el crecimiento del rubro de Presupuestos Máximos y la necesidad de redimensionar la UPC frente a los costos reales del sistema (11). 

Finalmente, si bien ampliar el PBS impulsa la equidad y el acceso, no elimina el problema del alza en los costos del medicamento y la presión sobre el presupuesto. Así, es imprescindible consolidar procesos robustos de evaluación de tecnologías y control del gasto, para equilibrar la cobertura garantizada con un sistema financieramente sostenible.

Referencias

1. World Health Organization. Basic Documents: Forty-Ninth Edition (including Amendments Adopted up to 31 May 2019). Geneva: World Health Organization; 2020.
2. Park S. Alma-ata 40th birthday celebrations and the Astana declaration on primary health care 2018. British Journal of General Practice. 2019;69(682):220–1.
3. Organización de las Naciones Unidas. Objetivos de Desarrollo Sostenible [Internet]. 2015. Available from: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo-sostenible/
4. CSEM. Parte 1: Introducción a la cobertura universal de salud. 2021 [cited 2025 Jul 6]. Civil Society Engagement Mechanism for UHC2030. Available from: https://csemonline.net/es/lessons/a-brief-history-of-uhc/#:~:text=La%20cobertura%20universal%20de%20salud%20no%20es,CUS%20ha%20sido%20moldeada%20no%20solo%20por
5. Glassman A, Giedion U, Sakuma Y, Smith PC. Defining a health benefits package: What are the necessary processes? Health Syst Reform. 2016;2(1):39–50.
6. Giedion Ursula, Bitran RA., Tristao Ignez. Health benefit plans in Latin America: a regional comparison. 2014.
7. Congreso de la República de Colombia. Ley 100 de 1993. Colombia; 1993.
8. Ministerio de Salud y Protección Social; Ley estatutaria en Salud No. 1751 febrero 16. 2015 p. 13.
9. Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2562 del 10 de diciembre de 2012. 2012. p. 10.
10. Espinosa O, Rodríguez-Lesmes P, Rodríguez J, Ávila D, Basto S, Romano G, et al. The impact of periodic updates to health benefits plan: access gains without cost savings? Int J Health Econ Manag. 2025;
11. Grupo Economía de la Salud. Evolución del Plan de Beneficios en Salud en Colombia (Observador del GES N^o 18) [Internet]. 2022 [cited 2025 Jul 8]. Available from: https://gesudea.co/evolucion-del-plan-de-beneficios-en-salud-en-colombia/#:~:text=Inicialmente%20se%20ten%C3%ADa%20un%20plan,de%20plan%20de%20beneficios%20integral.