La orden del tribunal administrativo de Antioquia sobre el traslado masivo de afiliados entre EPS

Cada vez que el Gobierno Nacional expide decretos relacionados con el Sistema General de Seguridad Social en salud (SGSSS) se genera polémica, la cual se incrementa cuando la justicia decide suspender los actos administrativos u ordena que no sean aplicados.

En este caso, el Tribunal Administrativo de Antioquia expidió una medida cautelar[1] sobre el Decreto 182 de 2026[2], ordenando al Gobierno Nacional abstenerse de materializar lo establecido en dicho decreto.

Por considerar que este tema es de interés para el sector, a continuación, hacemos una explicación de la orden del tribunal antes mencionada sobre el decreto 182 de 2026.

A manera de contexto

El Gobierno Nacional consideró que en algunos municipios de Colombia hay EPS que tienen muy pocos afiliados y que esa situación genera ineficiencias en el SGSSS.

Para corregir estas ineficiencias, a través del decreto 182 de 2026, el Gobierno Nacional estableció que las EPS deben tener un número mínimo de afiliados y nuevos requisitos en una entidad territorial para mantener la autorización de seguir operando en ella, y en caso de no cumplirlos, el Gobierno Nacional trasladará a los afiliados a otra EPS de tal manera que esta cumpla con los requisitos para continuar operando en dicho territorio.

El análisis del tribunal y el sustento para la medida

Los argumentos del tribunal para ordenar la medida cautelar se resumen a continuación:

El decreto está orientado a propiciar un traslado masivo de usuarios entre EPS, creando un nuevo régimen que determina la operación de aseguramiento en salud con enfoque territorial y poblacional, lo que es totalmente nuevo y modifica de fondo las reglas sobre asignación de afiliados establecidas en el Decreto 780 de 2016.

Dentro de esa modificación considera relevante el levantamiento parcial de restricciones a EPS con autorización especial o en proceso de intervención, puesto que elimina la limitación de estas entidades para afiliar nuevos usuarios y aceptar traslados.

Acerca del diseño establecido en el decreto, este puede conducir a que en múltiples municipios solo opere una EPS en los regímenes contributivo y subsidiado, y como consecuencia no solo se eliminaría la libre escogencia que es intrínseca al derecho a la salud, sino también se trasladarían esos afiliados principalmente a la Nueva EPS que sería la única en 502 municipios, casi la mitad de estos entes territoriales en el país.

De otro lado, la concentración de la operación de ambos regímenes en 502 municipios en una sola EPS, la Nueva EPS, adicional a ser un favorecimiento a esta, no es una simple reordenación administrativa y genera efectos estructurales sobre el aseguramiento, que además de restringir intensamente la libertad de elección de los afiliados y alterar las condiciones de acceso al servicio, conlleva un eventual detrimento de los derechos colectivos de los colombianos y en general de los partícipes del sistema.

Complementariamente, se restringe la libre competencia de los actores del sistema, incidiendo en la estructura competitiva y funcional del sistema.

Hace especial énfasis en que el diseño de los criterios técnicos para la expedición del decreto no está sustentado en una motivación suficiente, puesto que son únicamente parámetros apenas enunciados, sin desarrollo metodológico, ni soporte o explicación objetiva que permita controlar su razonabilidad.

Llama la atención que el requisito para que pueda entrar otra EPS a operar en determinado municipio es imposible de cumplir y constituye una barrera de entrada, ya que exige un número mínimo de afiliados para comenzar y la única manera de conseguirlos es que se les permita operar previamente, vulnerando así el derecho colectivo a la libre competencia y conllevando a la afectación de los derechos colectivos de los usuarios de acceder al sistema.

En resumen, considera que el decreto además de rediseñar el aseguramiento al introducir un enfoque territorial y poblacional restrictivo, también establece un esquema cerrado, sin competencia, regresivo y propenso a la concentración.

La decisión y el perjuicio irremediable

La decisión tomada por el tribunal fue decretar la medida cautelar de urgencia ordenando al Gobierno Nacional no materializar las disposiciones establecidas en el Decreto 182 de 2026 hasta tanto no se decida de fondo la acción popular mediante sentencia.

En este punto es importante tener claridad que el proceso sobre el cual tomó una decisión el Tribunal Administrativo de Antioquia es una acción popular. En consecuencia, la medida cautelar tomada no se refiere a la revisión de la legalidad del decreto en mención, sino a la eventualidad de que el mismo amenace derechos colectivos. Por consiguiente, en ningún caso debe entenderse que se haya ordenado la suspensión del decreto, aunque para efectos prácticos los efectos son los mismos.

Luego del análisis antes expuesto, el tribunal consideró que el traslado de un elevado número de usuarios a una única EPS (la Nueva EPS) sin verificar su capacidad de atención, podría conllevar al colapso de la entidad y a resultados catastróficos incluyendo afectaciones generalizadas y potencialmente irreparables en la continuidad y oportunidad del servicio.

Adicionalmente, las disposiciones reglamentarias que contiene el decreto cambian el modelo de aseguramiento y esperar a una sentencia definitiva sería inútil porque los efectos reales y materiales de ese cambio se convertirían en irreversibles.

¿Un sistema de seguridad social o un sistema nacional de salud?

El debate sobre este y el decreto 0858 de 2025, suspendido por orden del consejo de estado, es el reflejo de la decisión del gobierno, que, ante la negativa en el Congreso de la República de la aprobación de la reforma a la salud, pretende que el Sistema General de Seguridad Social (de aseguramiento) opere como un sistema nacional de salud (de prestación de servicios).

Nos encontramos entonces con el SGSSS en incertidumbre, por un lado, el gobierno se niega a permitir su operación como sistema de seguridad social y entonces expide normas para que lo haga como sistema nacional de salud, tropezándose con el irrefutable hecho que vulnera lo establecido en las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y la abundante jurisprudencia al respecto.

Por consiguiente, el SGSSS no parece tener de parte del gobierno una solución a su crisis porque mientras pretende a la fuerza hacerlo funcionar como sistema nacional de salud, las leyes y la jurisprudencia han determinado que su funcionamiento está determinado como sistema de seguridad social.

La única manera de que funcione como sistema nacional de salud es modificando de fondo las leyes existentes, y mientras eso no suceda, seguirá operando como sistema de seguridad social de conformidad con las normas que hoy están vigentes.

Referencias:

[1] El texto del pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Antioquia puede ser consultado y descargado en la siguientes dirección electrónica: https://consultorsalud.com/tribunal-administrativ-suspende-el-decreto-0182/

[2] El texto completo del decreto se puede ver y descargar en la siguiente dirección electrónica: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=272476